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30. April 2005

Eingliederungshilfe auf dem Prüfstand

Die diesjährige Bundeskonferenz der Geschäftsführer hat sich mit der aktuellen politischen Diskussion um die zukünftige Gestaltung und Finanzierung der Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderungen beschäftigt. Der Beitrag bietet einführende Hintergrundinformationen und stellt die wesentlichen Konzepte und Strategien vor.

Historie:

Die seit 1961 im Sozialhilferecht verankerte Eingliederungshilfe ist die wichtigste Hilfeart für Menschen mit geistiger, seelischer und mehrfacher Behinderung. Sie ist offen gestaltet und kommt in allen Altersstufen und Lebensbereichen zum Tragen. Die Eingliederungshilfe ist auf Teilhabe behinderter Menschen am Leben in der Gemeinschaft ausgerichtet und wird individuell und bedarfsdeckend gewährt. Soweit nicht ein anderer Träger zur Leistung verpflichtet ist, besteht ein Rechtsanspruch auf Eingliederungshilfe gegen den Träger der Sozialhilfe, der die Leistungen im Wesentlichen aus Mitteln der Landkreise und kreisfreien Städte finanziert.

In der Gründungs- und Aufbauphase Anfang der 1960er Jahre wurden die Einrichtungen nach dem Selbstkostendeckungsprinzip mit den Finanzmitteln ausgestattet, die als benötigt dargelegt wurden.
Zwanzig Jahre später geriet die Eingliederungshilfe in den Mittelpunkt umfassender Programme zur Haushaltskonsolidierung.
1996 wurden die Leistungsentgelte dann im Zuge einer grundständigen Reform des Sozialhilferechts mit Befristung bis Ende 1998 ?gedeckelt?, d.h. in ihrem Anstieg prozentual begrenzt. Tatsächlich dauert dieser Zustand weitgehend an.

 

Kostenanstieg und Finanzlage der Kommunen: Die Kommunalen Spitzenverbände sprechen von Finanzkrise. Sie beklagen, dass die Eingliederungshilfe inzwischen zur größten Position der Sozialhilfeausgaben angewachsen ist. Hier sei angemerkt, dass die Sozialhilfe durch die Einführung der sozialen Pflegeversicherung im Jahr 1995 und durch die Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe zur Grundsicherung für Arbeitsuchende im Jahr 2005 in Milliardenhöhe entlastet wurde. Und doch ist festzuhalten, dass die jährlichen Nettoaufwendungen für die Eingliederungshilfe in den letzten 10 Jahren von rd. 5,7 Mrd. Euro auf rd. 10,9 Mrd. Euro angestiegen sind und bis 2010 Mehrausgaben von mindestens 3 Mrd. Euro erwartet werden.
Denn immer mehr Menschen sind auf Leistungen der Eingliederungshilfe angewiesen. Insbesondere nimmt die Anzahl betagter Menschen mit Behinderungen stetig zu. Hier zeigt sich sehr deutlich die Fernwirkung der nationalsozialistischen Herrschaft. Menschen mit geistiger und mehrfacher Behinderung, die nach Kriegsende geboren wurden, erreichen heute das Seniorenalter. Der medizinisch-technische Fortschritt beschert zudem höhere Lebenserwartung. Mit zunehmendem Alter der Menschen treten auch pflegerische Bedarfe auf, die im Rahmen der Eingliederungshilfe zu berücksichtigen sind. Auf der anderen Seite bringt der medizinisch-technische Fortschritt auch mit sich, dass die Zahl der Kinder zunimmt, die ihre verfrühte Geburt mit schwersten und mehrfachen Behinderungen überleben.

 

Reaktionen: Wie begegnen Politik, Verbände und Leistungsträger dieser Entwicklung? Die Bundesregierung setzt zuvorderst auf die konsequente Umsetzung des Vorranges offener Hilfen. Die Differenzierung der Wohnformen, insbesondere der Ausbau des ambulant betreuten Wohnens und die vermehrte Inanspruchnahme Persönlicher Budgets sollen Kosten dämpfen. Mit diesem Ziel sollen ferner Verwaltungsstrukturen vereinfacht und die aktivierenden Instrumente des Sozialhilferechts entsprechend den die Agenda 2010 tragenden Prinzipien des ?Förderns und Forderns? genutzt werden.

 

Auf Initiative des Freistaates Bayern hin hat der Bundesrat einen gesetzgeberischen Vorstoß zur Entlastung der Kommunen im sozialen Bereich unternommen (KEG-Entwurf). Mit dem Ziel, im Bereich der Eingliederungshilfe 300 Mio Euro/Jahr und im Bereich der Jugendhilfe 250 Mio Euro/Jahr einzusparen, schlägt die ppositionsdominierte Länderkammer vor, die Gewährung von sozialen Leistungen generell von der Leistungsfähigkeit des öffentlichen Trägers ? d. h. seiner Haushaltslage ? abhängig zu machen. Den Trägern der Sozialhilfe soll überdies die Möglichkeit eingeräumt werden, den Abschluss von Vereinbarungen mit Einrichtungen zu verweigern, die nicht dem regionalen Versorgungsbedarf entsprechen. Der Deutsche Verein für öffentliche und private Fürsorge, dem die Kommunalen Spitzenverbände ebenso wie die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege angehören, hat eine Empfehlung zur Einführung eines bundesfinanzierten Teilhabegeldes vorgelegt. Menschen mit Behinderungen (GdB 80 und mehr), die das 27.Lebensjahr vollendet haben und deren Behinderung vor dem 27. Lebensjahr aufgetreten ist, sollen in den Genuss einer zur Befriedigung von Teilhabebedarfen eigenständig zu verwendenden Geldleistung von monatlich
553 Euro kommen. Diese Maßnahme soll die Kommunen in Höhe von ca. 1,38 Mrd. Euro entlasten. Um im Gegenzug den Bund nicht über Gebühr zu fordern, wird vorgeschlagen, das Teilhabegeld durch Wegfall des Kindergeldes ab dem 27. Lebensjahr und durch in den nächsten Jahren frei werdende Mittel der Kriegsopferversorgung gegen zu finanzieren.
Die im Kontaktgespräch zusammen arbeitenden Verbände ? Bundesverband evangelische Behindertenhilfe, Caritas Behindertenhilfe und Psychiatrie, Bundesvereinigung Lebenshilfe für Menschen mit geistiger Behinderung, Bundesverband für Körper- und Mehrfachbehinderte, Verband für anthroposophische Heilpädagogik, Sozialtherapie und soziale Arbeit ?, die gemeinsam bundesweit mehr als 90 % der Dienste und Einrichtungen für Menschen mit geistiger, seelischer und mehrfacher Behinderung repräsentieren, haben sich mit Blick auf die historisch begründete gesamtgesellschaftliche Verantwortung für die Belange von Menschen mit Behinderungen ebenfalls zunächst für die Einführung eines bundesfinanzierten Teilhabegeldes ausgesprochen. Ihre Überlegungen zielen indes weiter reichend auf ein Leistungsgesetz für Menschen mit Behinderungen, das im gegliederten System der sozialen Sicherung eine neue Verortung erfahren, dabei aber wesentliche Elemente der heute in der Fürsorge verankerten Eingliederungshilfe in die Zukunft tragen und gleichzeitig den Gedanken des Nachteilsausgleichs beinhalten sollte. Mit ihrer Forderung nach einem bundesfinanzierten Teilhabegeld intendieren die Kontaktgesprächsverbände, den politischen Diskurs darüber zu eröffnen, wie die bewährten Strukturprinzipien der Eingliederungshilfe ? insbesondere die Grundsätze der Individualisierung und der Bedarfsdeckung ? mit dem Gedanken des Nachteilsausgleichs in Einklang gebracht werden können. Der so genannte Brüsseler Kreis, ein Zusammenschluss von 11 u. a. im Bereich von Jugendhilfe und Behindertenhilfe tätigen großen Sozialunternehmen aus Caritas und Diakonie, hat unter Einbeziehung der Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Träger der Sozialhilfe den genannten Verbandspositionen eine eigene Zukunftsvision für die Behindertenhilfe in Deutschland gegenüber gestellt.
Danach liegt die Zukunft der Behindertenhilfe in der Schaffung von mehr Markt und weniger Bürokratie im
sozialen Dienstleistungssektor. Neue, weniger von Fürsorge und Versorgung bestimmte Hilfeformen sollen entwickelt und dadurch zwischen Leistungsträgern und Leistungserbringern aufzuteilende Effizienzgewinne erzielt werden. Dem Brüsseler Kreis zufolge muss die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Hand bei der Bestimmung über den Umfang möglicher individueller Leistungsansprüche sowie bei der Gestaltung der vertraglichen Beziehungen mit den Leistungsanbietern berücksichtigt werden. Insbesondere wird der Anteil der Personalkosten am Gesamtkostenblock in Einrichtungen in Frage gestellt und angeregt, Personalschlüssel sukzessive durch ergebnisorientierte Qualitätsmaßstäbe zu ersetzen. Auch die in der Heimmindestpersonalverordnung vorgesehene Fachkraftquote und Gehaltsstrukturen (BAT-Anbindung) werden auf den Prüfstand gehoben. Auf dem angestrebten Weg von der institutionsbezogenen zur personenorientierten Hilfegewährung sollen Bedarfe über eine regionale Behindertenhilfeplanung gesteuert werden.

 

Resonanz: Wie reagiert die Bundesregierung auf diese unterschiedlichen Vorstöße? Sie spricht sich einerseits ?aus sozialpolitischen Erwägungen? gegen Leistungseinschränkungen
im Bereich der Eingliederungshilfe aus. Insbesondere lehnt die Bundesregierung den im genannten Entwurf eines Gesetzes zur Entlastung der Kommunen im sozialen Bereich (KEG) enthaltenen Vorschlag,
eine für alle Sozialleistungsbereiche geltende Finanzkraftklausel in das Sozialgesetzbuch aufzunehmen,
entschieden ab. Dies führe zu einer Beschränkung des Individualisierungsprinzips einschließlich des Wunsch- und Wahlrechts leistungsberechtigter Menschen. Auch bestehe kein Grund, den Abschluss von
Vereinbarungen mit Einrichtungen davon abhängig zu machen, ob diese dem regionalen Versorgungsbedarf entsprechen. Hier sei das Gebot der Angemessenheit einer Leistung ein ausreichendes Regulativ. Andererseits erteilt die Bundesregierung Forderungen nach einer (teilweisen) Verlagerung von Eingliederungshilfekosten auf den Bund und damit auch den vorgestellten Konzepten zur Einführung eines steuerfinanzierten Teilhabegeldes ebenfalls eine Absage und sieht zu einer weiteren Finanzierung dieser Leistungen durch die Träger der Sozialhilfe keine Alternative.

 

Praxis der Sozialhilfeträger: In dieser vielschichtigen Gemengelage politischer Diskussionen um die zukünftige Gestaltung und insbesondere Finanzierung der Eingliederungshilfe beschreiten die Träger der Sozialhilfe eigene Wege. Diese stellen sich bundesweit vielfältig dar. In Nordrhein-Westfalen fanden bereits Ausschreibungsverfahren im Bereich des ambulant betreuten Wohnens statt. In Hessen sollen Gebietskörperschaften ein jährliches Gesamtbudget aus dem Landeshaushalt erhalten, das sie in eigener Verantwortung auf Anbieter von örtlich organisierten sozialen Hilfen ? z. B. auch auf Leistungserbringer im Bereich des ambulant betreuten Wohnens ? verteilen sollen. Ebenfalls in Hessen wird inzwischen vereinzelt das von den herkömmlichen Finanzierungsstrukturen abweichende Modell eines Einrichtungsbudgets mit dem Ziel praktiziert, Menschen aus der stationären in die ambulant betreute Wohnform zu überführen und auf diese Weise Kosten einzusparen. In Niedersachsen
wurde die mit dem SGB XII eingeführte Trennung der Kosten von Lebensunterhalt und Maßnahmen in
Einrichtungen zu einer so genannten Umstellung vom Brutto- auf das Nettoprinzip genutzt und damit eine
Entlastung des Sozialhilfeträgers angestrebt. In Bayern (Bezirk Schwaben) wurden Leistungen der Eingliederungshilfe auf der Grundlage von landespolitischen Sparbeschlüssen pauschal gekürzt; ein solches Verfahren entspricht faktisch einer Hilfegewährung nach Kassenlage der öffentlichen Hand. Dies mag als ein kleiner Ausschnitt aus der Praxis der Leistungsträger genügen.

 

Ausblick: Die Behindertenhilfe steht vor großen Herausforderungen. Es gilt, die gesamtgesellschaftliche Verantwortung für die Belange behinderter Menschen in tragfähige Konzepte zur Gestaltung und Finanzierung der Eingliederungshilfe umzusetzen. Hierfür werden wir uns gegenüber der Politik auch in Zukunft einsetzen. Dabei werden wir den Blick kritisch auch auf die Wirtschaftspolitik und das Menschenbild richten, auf dem sie gründet. Denn zunehmend treten Tendenzen in Erscheinung, die
befürchten lassen, dass Menschen mit Behinderungen auf ihre vormalige Rolle als Empfänger wohlgemeinter Almosen zurück verwiesen werden sollen. Hier gilt es unter Verweis auf eine Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zur Gestaltung des Sozialstaates Deutschland aus dem Jahr 1954 daran zu erinnern, dass der Pflicht der öffentlichen Hand zur Fürsorge für Bedürftige ein einklagbarer Rechtsanspruch der Betroffenen auf Hilfe gegenüber steht. Gemeinsam mit den beiden uns nahe stehenden Angehörigenverbänden und mit den Fachverbänden im Kontaktgespräch treten wir an, diesen Rechtsanspruch, der dem Gebot der Achtung der Menschenwürde entspringt, nachhaltig zu verteidigen.

 

Echzell-Bingenheim, den 30. April 2005

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