Stellungnahme zur Diskussionsvorlage für die Verbändeanhörung am 13.7.2010 Begleitprojekt "Zuordnung von Leistungen" der Bund-Länder-Arbeitsgruppe "Weiterentwicklung der Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderungen"
Ministerium für Arbeit,
Soziales, Gesundheit, Familie und Frauen
Postfach 31 80
55021 Mainz
Echzell-Bingenheim, den 7. Juli 2010 K/ap
Sehr geehrte Damen und Herren,
wir bedanken uns für die uns eingeräumte Gelegenheit zur
Stellungnahme, die wir in Anbetracht der Kürze der gesetzten Frist auf einige
uns besonders wichtige Aspekte der Diskussion über die Zuordnung von Leistungen
bei der geplanten Umstellung auf ein einheitliches Finanzierungssystem in der
Eingliederungshilfe für behinderte Menschen beschränken möchten.
In unserem Fachverband der Behindertenhilfe sind bundesweit derzeit 156 Trägervereine von 226 Einrichtungen zusammengeschlossen, in denen 14.877 Menschen mit geistiger, seelischer und mehrfacher Behinderung leben, lernen und arbeiten. Die Bandbreite der Angebote reicht von der Frühförderung und ambulanten Heilpädagogik über Tages- und Heimschulen, Jugendhilfeeinrichtungen, Werkstätten (anerkannte WfbM und sonstige Beschäftigungsstätten), Dorfgemeinschaften, sozialpsychiatrische Nachsorgeeinrichtungen und soziale Landwirtschaftsbetriebe bis hin zu Angeboten der Tagesstruktur und der Pflege für schwerstbehinderte oder betagte Bewohner. Die Einrichtungen sind darauf ausgerichtet, auf der Grundlage der Anthroposophie Menschen mit besonderen Hilfebedarfen zu fördern, zu unterstützen und zu begleiten.
Die LebensOrte in der Mitgliedschaft unseres Verbandes werden von den behinderten Menschen und ihren Angehörigen gezielt wegen ihres alle Lebens-, Lern- und Arbeitsbereiche umfassenden Gemeinschaftskonzepts nachgefragt. Die pädagogischen, therapeutischen, pflegerischen, sozialen, kulturellen und persönlichen Bestandteile der Begleitung eines Menschen mit Behinderung gehen in lebensgemäßer Weise ineinander über. Hier wird Gemeinschaft von Menschen mit und ohne Behinderung, die diese Einrichtungen als ihr Zuhause gewählt haben, gepflegt und findet auch durch enge Vernetzung mit dem örtlichen Umfeld Teilhabe am Leben in der Gesellschaft statt. Wir verstehen die LebensOrte als zukunftsweisende Modelle inklusiver Gemeinwesenarbeit.
Gerne möchten wir auch darauf hinweisen, dass die besondere Konzeption des miteinander Lebens, Lernens und Arbeitens von Menschen mit und ohne Behinderungen in den anthroposophischen LebensOrten weltweit praktiziert wird und Beachtung findet. Als ein Beispiel ihres Erfolges mag aufgeführt sein, dass die Dorfgemeinschaft in den skandinavischen Ländern, in denen stationäre Einrichtungen der Behindertenhilfe und der Psychiatrie flächendeckend abgeschafft wurden (z.B. Schweden und Norwegen), als zeitgemäße Lebensform ausdrücklich aufrecht erhalten wurde.
Wir begrüßen, dass die Arbeits- und Sozialministerkonferenz erklärtermaßen nicht das Ziel verfolgt, Teilhabemöglichkeiten und Leistungen der Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderungen und deren Angehörige einzuschränken, zu ihrem Nachteil zu kürzen oder wegfallen zu lassen (86. ASMK, Top 5.2, Ziffer 1.1). Wir lesen daraus ein Bekenntnis zur individuell bedarfsdeckenden, flexiblen und ganzheitlichen Leistungsart der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen (§§ 53 ff. SGB XII), die seit Jahrzehnten die wichtigste Hilfeart für Menschen mit Behinderungen darstellt. Ebenso begrüßen wir, dass das heutige Sachleistungssystem (§§ 75 ff. SGB XII) – in anzupassender Form – aufrecht erhalten werden soll. Denn die (Geld-) Leistungsform des Persönlichen Budgets birgt so, wie sie sich heute gesetzlich und umsetzungspraktisch darstellt, derart viele Unwägbarkeiten insbesondere für Menschen mit geistiger Behinderung (ungesicherte Finanzierung der Budgetassistenz und deren Abgrenzung zur rechtlichen Betreuung, Kostengrenze der Sachleistung etc.), dass sie sich keinesfalls zur Regelleistung eignet. Gleichzeitig halten wir es für unbedingt notwendig, am Brutto-Prinzip (d.h. an der Vorleistungspflicht des Sozialhilfeträgers auch in Bezug auf die Kosten des Lebensunterhalts, §92 Abs. 1 SGB XII) im Sachleistungssystem festzuhalten.
In Bezug auf das Bestreben, den geplanten Systemwechsel kostenneutral zu gestalten, geben wir zu bedenken, dass die Anzahl der Personen, die einen Rechtsanspruch auf Leistungen der Eingliederungshilfe haben, beständig steigt. Denn zum einen erreichen die nach Kriegsende geborenen Menschen jetzt das Seniorenalter – über 65 Jahre hinweg gab es in Deutschland wegen der Euthanasie des nationalsozialistischen Regimes kaum Senioren mit Behinderungen. Zum anderen führt der medizinisch-technische Fortschritt in der Akutmedizin und der Frührehabilitation ebenfalls zur Erhöhung der Anzahl von Menschen mit Behinderungen. Die Kostensteigerungen, die mit der genannten Erhöhung der Anzahl leistungsberechtigter Personen einhergehen, können und dürfen mit dem geplanten Systemwechsel nicht aufgefangen werden, denn dies wäre nur über Leistungskürzungen zu bewerkstelligen.
Der Begriff der „personenzentrierten Teilhabeleistung“ ist gesetzlich nicht definiert. Heute bereits ist die Eingliederungshilfe für behinderte Menschen individuell bedarfsdeckend zu leisten, dabei soll Wünschen der Leistungsberechtigten entsprochen werden (§ 9 SGB XII, § 9 SGB IX) – insofern kann auch heute schon ohne Weiteres von einer personenzentrierten Hilfeart gesprochen werden. In Bezug auf das weitergehende Vorhaben der Bund-Länder-Arbeitsgruppe, die notwendige Unterstützung von Menschen mit Behinderungen nicht mehr an eine bestimmte Wohnform zu koppeln, sondern am individuellen Bedarf zu orientieren, machen wir darauf aufmerksam, dass der Hilfebedarf eines Menschen in hohem Maße davon abhängt, an welchem Ort und insbesondere in welchem sozialen Gefüge der Mensch zuhause ist. Insofern geht die Kontrastierung von Wohnform und Hilfebedarf fehl.
Auch wir sind der Auffassung, dass es an der Zeit ist, die rigide Dreiteilung der Leistungen („stationär, teilstationär, ambulant“) zu überwinden. Denn inzwischen haben sich Formen des „stationären Einzelwohnens“ ebenso etabliert wie „ambulant betreutes Wohnen im Verbund“. Entscheidend muss es auf die Frage ankommen, welche Begleitung der einzelne Mensch mit Behinderung nach Art und Umfang braucht. Bei der Feststellung des Hilfebedarfs – für die wir im Übrigen ein bundeseinheitliches, wissenschaftlich abgesichertes und partizipativ ausgestaltetes Verfahren für erforderlich halten – und dementsprechend bei seiner Bemessung in Geld muss Berücksichtigung finden, in welchem Lebensrahmen Teilhabe verwirklicht werden soll. So ist der Begleitungsbedarf von Menschen mit Bindungsstörungen, Kommunikationsdefiziten, mangelnder Handlungskontrolle, fehlender zeitlicher und räumlicher Orientierung, kognitiven Einschränkungen u.a. jeweils unterschiedlich danach zu bewerten, ob der Kontext eines LebensOrtes anregend, schützend und bewahrend zur Verfügung steht oder ob der behinderte Mensch allein lebt und die Begleitung aufsuchend geschieht. Die Einschätzung liegt nahe, dass es eines höheren Einsatzes von Begleitpersonen bedarf, wenn Menschen mit Behinderungen auf sich gestellt in der örtlichen Gemeinde leben – erst recht dann, wenn es sich um Menschen mit schwerer oder mehrfacher Behinderung handelt. Auch in dieser Hinsicht ist das Vorhaben, bei der Umstellung auf ein personenzentriertes Finanzierungssystem Kostenneutralität zu realisieren, kritisch zu hinterfragen.
Wir begrüßen, dass die Arbeits- und Sozialministerkonferenz die Notwendigkeit erkannt hat, die geplante verstärkte Personenzentrierung in der Eingliederungshilfe durch den Auf- und Ausbau eines inklusiven Sozialraums zu flankieren (86. ASMK, Top 5.2, Ziffer 3.). Das seit März 2009 in Deutschland geltende Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (UN-BRK) gibt im Übrigen verbindlich vor, Menschen mit Behinderungen gleichberechtigten Zugang zu allen Angeboten des gemeindlichen Sozialraums zu ermöglichen (Art. 19, Art. 9 UN-BRK).
Aktuell ist die Bürgergesellschaft indes (noch?) nicht so aufgestellt, dass Menschen mit geistiger, seelischer und mehrfacher Behinderung ohne Weiteres in der örtlichen Gemeinde ein soziales Netz vorfänden, das sie trägt und die benötigte Aufmerksamkeit für ihre persönlichen Belange sicherstellt. Die Aussicht, für die Alltagsbegleitung behinderter Menschen Nachbarschaftshilfe, Ehrenamt und bürgerschaftliches Engagement in großem Umfang aktivieren zu können, erscheint zunächst (noch?) gering. Dies zeigt nicht zuletzt die Umsetzung des Rechts der gesetzlichen Betreuung, die in wachsendem Umfang von Berufsbetreuern geleistet wird.
Hinzu kommt, dass der alltägliche Umgang mit Menschen mit einer geistigen Behinderung in vielen Fällen einer Fachlichkeit bedarf, über die nur besonders hierfür ausgebildete bzw. durch engste (familiäre) Beziehung zu dem behinderten Menschen erfahrene Personen verfügen. Diese Fachlichkeit kann bei einem Menschen mit z.B. schwerwiegender autistischer Störung (nicht sprechend, selbstverletzend, weglaufend u.a.) in jedem Lebensbezug notwendig sein, da ein fachlicher Laie gar nicht wüsste, wie er mit diesem Menschen überhaupt kommunizieren könnte.
Menschen mit geistiger, seelischer und mehrfacher Behinderung brauchen wie andere Menschen auch ein soziales Umfeld, das sie trägt und in dem sie sich in Würde entfalten können. Solange die Gesellschaft bzw. der Sozialraum der örtlichen Gemeinde für Menschen mit Begleitungsbedarf in allen Lebensbezügen ein solch ganzheitliches, verlässliches Umfeld nicht selbstverständlich aus sich heraus bietet, bedarf es institutionalisierter Sozialräume wie sie z.B. die LebensOrte anthroposophischer Prägung darstellen. Je stärker ein Mensch mit Behinderung Heimat empfindet, die ihm emotionale und soziale Sicherheit gibt, desto mehr wird seine Behinderung in den Hintergrund treten, und wird er jenseits von Behinderung er selbst sein können. Heimat-Empfinden ist elementare Voraussetzung für Inklusion.
Der institutionalisierte Sozialraum eines LebensOrtes bedarf seinerseits einer soliden Grundfinanzierung. Diese ist im Sachleistungssystem der §§ 75 ff. SGB XII gewährleistet. Eine Aufteilung der Vergütungsbestandteile und ihre jeweilige Zuordnung zur Hilfe zum Lebensunterhalt einerseits und zur Eingliederungshilfe andererseits macht es notwendig, die jeweiligen Pauschalen in Einzelbestandteile zu zerlegen und auf ihre Zielrichtung hin zu überprüfen. Dabei wird deutlich werden, dass der Lebenszusammenhang eines Gemeinwesens wie z.B. eines anthroposophischen LebensOrtes vielfältige (Personal- und Sach-) Kosten aufweist, die im Schwerpunkt dazu dienen, einen verlässlichen Rahmen vorzuhalten, in dem Menschen mit Behinderungen sich ihren Fähigkeiten und Wünschen entsprechend entfalten können. Hierbei geht es nicht nur um die äußere Organisation der existenziellen Abläufe des täglichen Lebens einschließlich des Vorhaltens von Hintergrund- und Bereitschaftsdiensten zur Krisenintervention. Es geht vielmehr ganz wesentlich um das Eröffnen von persönlichen Entwicklungsräumen, um die Pflege zwischenmenschlicher Beziehungen in einem die einzelne Persönlichkeit stärkenden Umfeld und um die Gestaltung eines Lebenskontextes, der auch kulturelle Elemente ausdrücklich einschließt.
Es wird schwierig, wenn nicht unmöglich sein, diese übergeordneten Kosten eines ganzheitlichen Lebenskontextes auf die einzelne Person mit Hilfebedarf „herunter zu rechnen“, bzw. diese Kosten in Euro und Cent dem Lebensunterhalt bzw. der Fachleistung der Eingliederungshilfe (im Sinne einer „face to face – Leistung“) zuzuordnen. Dies bedeutet allerdings nicht, dass die Kostenbestandteile der Vergütungen an Einrichtungen nicht präzise und transparent ausgewiesen werden könnten.
Bereits mit der Sozialhilfereform, die zum 1.1.2005 in Kraft trat, war versucht worden, die Hilfe zum Lebensunterhalt von der Eingliederungshilfe zu trennen (§ 27 Abs. 3 BSHG/§ 35 Abs. 1 SGB XII). Dieser Versuch zog eine Fülle von Rechtsstreitigkeiten nach sich und ist gescheitert. Erst kürzlich hat das Bundessozialgericht entschieden, dass das Mittagessen in einer Werkstatt für behinderte Menschen integraler Bestandteil der dort geleisteten Eingliederungshilfe ist (BSG, Urteil vom 9.12.2008, Az. B 8/9b 10/07 R).
Nach alledem wird es im Zuge der Umstellung der Finanzierung auf ein personenzentriertes System notwendig sein, über die Zuweisung einzelner Kostenelemente zu Lebensunterhalt bzw. reiner Fachmaßnahme hinaus Vergütungsbestandteile vorzusehen, die an dem Lebensumfeld, in dem der einzelne Mensch mit Behinderung leben möchte (Art. 19 Abs. 1 UN-BRK!), anknüpfen. Hierbei kann es sich nicht nur um diejenigen Kosten handeln, die nach der heutigen Finanzierungssystematik mit dem Investitionsbetrag abgegolten sind (Errichtung und Instandhaltung der Gebäude, Organisation der Dienstleistungen, Controlling und Qualitätsmanagement), sondern es sind – wie zuvor beschrieben – Kosten zu decken, die anfallen, weil ein in die Bürgergesellschaft hinein vernetzter Sozialraum für diejenigen Menschen mit Behinderungen, die einer ganzheitlichen Lebensbegleitung bedürfen, bereitgestellt wird.
Selbstverständlich sind die anthroposophisch orientierten LebensOrte als moderne Gemeinwesen auch heute bereits für behinderte Menschen zugänglich, die in der derzeit geltenden Systematik der Eingliederungshilfe teilstationäre und ambulante Leistungen erhalten. Denn wären sie Menschen mit Begleitungsbedarf in allen Lebensbezügen, insbesondere Menschen mit schweren und mehrfachen Behinderungen und dementsprechend komplexen Hilfebedarfen vorbehalten, wären hiermit Sonderwelten geschaffen, die dem Inklusionsgedanken diametral zuwiderliefen. Gerade in der Einbeziehung von Menschen mit unterschiedlichsten Hilfebedarfen und dem von gegenseitiger Achtung und Wertschätzung geprägten Miteinander von Menschen mit und ohne Behinderungen aber liegt der wesentliche Stellenwert dieser Gemeinschaften.
Insofern erscheint es auch verfehlt, die derzeitige Finanzierungsstruktur der ambulanten Leistungsgewährung als Referenz für die Einführung einer personenzentrierten Leistungserbringung zu wählen. Denn Personen, die heute ambulante Leistungen der Eingliederungshilfe erhalten, sind nicht in demselben (hohen) Maße auf eine ganzheitliche Lebensbegleitung vom Aufstehen bis zum Zu-Bett-Gehen angewiesen wie Personen, die in stationären Kontexten zuhause sind. Dies betrifft insbesondere den zuvor genannten Personenkreis von Menschen mit schwerer und mehrfacher Behinderung und dementsprechend komplexen Hilfebedarfen.
Hiermit ist ein weiterer Punkt angesprochen, der der Klärung bedarf: das Zusammentreffen von Bedarfen an Eingliederungshilfe, Pflege und ggf. häuslicher Krankenpflege. Die Umstellung auf eine personenzentrierte Finanzierungsstruktur in der Eingliederungshilfe muss es konsequenterweise mit sich bringen, dass Menschen mit Behinderungen unabhängig von ihrem Aufenthaltsort gleichberechtigten Zugang zu den Leistungen der verschiedenen Zweige des gegliederten Systems der sozialen Sicherung erhalten – insbesondere zu den Leistungen der Sozialen Pflegeversicherung (§§ 36 ff. SGB XI) und den Leistungen der häuslichen Krankenpflege (§ 37 SGB V). Langfristig ist deshalb auch in diesen Rechtsgebieten, die heute den Leistungsanspruch an den Aufenthalt der Person in einer bestimmten Organisationsform knüpfen, eine Systemüberführung hin zur personenzentrierten Leistung erforderlich.
Abschließend möchten wir anmerken, dass die Bundesregierung sich in ihrem Koalitionsvertrag vom 26. Oktober 2009 darauf festgelegt hat, politische Entscheidungen, die Menschen mit Behinderungen direkt oder indirekt betreffen, an den Inhalten der UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen messen zu lassen. Auch die Arbeits- und Sozialministerkonferenz verweist in ihrem jüngsten Beschluss zur Weiterentwicklung der Eingliederungshilfe für Menschen mit Behinderungen auf die Vorgaben der Konvention (86. ASMK, Top 5.2, Ziffer 4.). In Bezug auf die Leistungen zum Lebensunterhalt kommt Art. 28 UN-BRK besondere Bedeutung zu, der Menschen mit Behinderungen das Recht auf einen angemessenen Lebensstandard garantiert und damit dem Gedanken des Nachteilsausgleichs in besonderer Weise Rechnung trägt. Dies wird nicht zuletzt bei der Frage zu berücksichtigen sein, wie der Einsatz von Einkommen und Vermögen des Leistungsberechtigten und seiner unterhaltspflichtigen Angehörigen in einem personenzentrierten System der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen neu geregelt werden kann. In Bezug auf die Leistungen der Eingliederungshilfe im Wohn- und Lebensbereich muss Art. 19 UN-BRK Maßstab des Handelns sein, der Menschen mit Behinderungen das Recht auf selbstbestimmte Lebensführung und Einbeziehung in die Gemeinschaft garantiert.
Wir würden uns freuen, wenn unsere vorstehenden Überlegungen den Diskussionsprozess zur Weiterentwicklung der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen anregen und befördern könnten.
Mit freundlichen Grüßen
Ina Krause-Trapp
(Geschäftsführerin)
Weitere Informationen:
Die Stellungnahme kann auch als PDF-Dokumet abgrufen werden (s.u). Das Beschlussprotokoll der der 86. Konferenz der Ministerinnen und Minister,
Senatorinnen und Senatoren für Arbeit und Soziales
der Länder ist über die Internetseite des Bayerischen Staatsministriums für Arbeit und Sozialordnung, Familien und Frauen abrufbar.